引进民间资金有效办学，能较好满足多层面群众子女接受教育的需求。 杨 峥摄

　　体外循环：自生自灭导致既弱又小

    上世纪９０年代初，曾经如同雨后春笋般兴起的一批民办学校，着实让昆明市的民办教育市场红火了一头。然而，近２０年过去，这批学校大部分因种种原因已倒闭消失，存活下来的，多数也已改头换面。相反，不时有媒体披露民办学校因不规范办学而引发矛盾纠纷，加剧了人们对民办教育的不信任。那么，以昆明为代表的云南民办教育，究竟经历过一段什么样的历程？

    已在民办学校中投入２０００万元资金，至今仍处于维持办学的一位早期办学者说，上世纪９０年代初期，她和一批办学者多方筹资建起了私立学校。然而，作为最早的吃螃蟹者，“最痛苦的是社会不理解，做起事来很孤独”。她把２０多年的办学历程大致分为三个阶段。一是生源定位高端，满足部分经济条件较好，但子女不太适应公办学校教学模式的家庭需要。这是部分办学者对理想中的利润空间寄予厚望的普遍选择，也是当时的私立学校大部分被冠以“贵族学校”的原因之一。然而，由于家长和办学者对办学规律的忽视，理想中的模式难以对接社会的需求。二是生源定位极端，面向部分经济收入高和家长“望子成龙”的家庭办学。然而，不同的生源起点要在同等时间内达到与公办学校相同的标杆，并非易事。加之学生一旦有所好转，家长便想方设法重新回归公办学校，这种“只有风险而永远都在做无用功”的模式，让办学者难有成就感，得不到社会认可。三是生源走低端，并想方设法争取民办公助，虽然已偏离办学初衷，但生源量较稳定。正是这个选择使这位在民办教育界苦苦奋斗了２１年的办学者，终于结束了“欲罢不能”的痛苦。

    这位校长的经历，基本描绘了云南省民办教育发展的轨迹。可以说，办学者和求学者过高的期望值，以及招生、办学基本处于有关管理体制外运行、自我循环的生存状态，致使云南省的民办教育“由盛而衰、甚至自生自灭”。历经２０多年的发展，全省民办教育从办学规模、基础设施到在校师生数量，仍然是既小又弱。据省教育厅提供的有关资料，２００７年，全省民办小学和普通中学分别仅有１３８所和１４３所，占全省相同学校数的比例分别为０．８％和６．３％；在校生总人数１６万左右，同比仅占全省的２．１％和２．７％；专任教师数相加不足１万人，同比仅占全省的１．７％和３．２％。校园占地面积仅为全省同类学校的０．７％和５．４％，固定资产总值大约２０亿元，所占比例分别为１．８％和１１．７％。尽管民办幼儿园及民办高校的发展状况相对好一些，但仍然处于自我积累、滚动发展、缺少监管和激励的成长环境中。业内人士分析认为，云南省发展民办教育既缺资金，更缺乏相应的观念意识和有效管理，导致了公民办教育“两腿”失衡，发展差距与省外先进城市相比，至少落后十几年。

　　政策缺失：身份不同带来待遇迥异

    民办教育从出生之日起，就因身份不同而与公办教育有着不同的发展环境和政策待遇。据２００６年省人大常委会教科文卫委员会的一份调研报告，国家《民办教育促进法》颁布实施的几年中，云南省一些地方政府及其有关部门对民办教育的地位、作用，还没有引起足够的重视，与公办教育共同发展、一视同仁的外部环境尚未形成，民办教育与公办教育还未真正做到学校同等法律地位，教师同等身份，学生同等权益。具体表现在：

    云南省有关民办教育建校征地、贷款，设立专项基金及承担义务教育学位补助等法律、法规的一些规定及优惠政策并没有得到完全贯彻。其中，民办学校用地征地大多取决于当地政府对民办教育的重视程度。而大多数未能与公办学校一样划拨土地；相反，许多民办学校即使出钱也买不到想要的土地。在建校贷款上，民办学校难以享受到与公办学校相同的待遇。对承担义务教育公费学位的补助问题，除昆明市对办学较好的民办学校给予适当“以奖代补”外，其余各地均没有兑现。此外，民办学校在水、电、气等的收费上，也与公办学校执行不同的政策。

    在日常办学中，民办学校教师在职称评定、培训、教研活动等方面没有完全落实与公办教师同等待遇。不少民办学校没有按国家有关规定为民办学校教职工购买养老、医疗、失业、生育、工伤保险，即使买保险的，也不能像公办学校一样购买事业单位保险，致使公办和民办教师退休后的保障差距悬殊。在教师流动问题上，人事部门没有一个明确的规范性文件，对公办教师和民办教师之间的双向流动、在教师工龄计算等问题上具体规定不明确，鼓励公办学校教师向民办学校流动的政策没有可操作性，从而导致民办学校难以吸引优秀师资，现有师资队伍往往“脚踏两只船”，不稳定。此外，民办学校学生在享受国家助学贷款、医疗保险等方面也未能与公办学校享受同等待遇。

    在宏观管理方面，目前，全国已有多个省市依法建立起民办教育发展专项资金，以支持和吸引更多的社会资源投入民办教育或改善民办学校的办学条件。而云南省至今仍是空白。再如，直到去年底，省教育厅成立社会力量办学管理处，云南省才结束民办教育发展几十年中，教育行政主管部门没有专设综合性民办教育管理机构，对民办学校管理和发展过程中的政策、管理甚至执法中的许多问题缺乏全面、系统研究，甚至被“边缘化”的尴尬现状。从国家《民办教育促进法》颁布实施至今，云南省仍然没有制定出台相关的实施《条例》。

    急功近利：无视规律加速恶性循环

    投资者或办学者缺乏对教育规律的尊重，急功近利甚至竭泽而渔的办学指导思想，是加速民办学校“恶性循环”重要原因。

    “如果不注重提高质量，只考虑收钱，垮得会更快。”针对部分民校急功近利，以收取教育储备金等形式引发的家校纠纷，一位曾经从事过公民办教育管理工作的教育官员坦言。他说，家长其实是很现实的，如果选择民校付出与获取不对等，潜藏的矛盾就难免激化。

    所谓获取，其实就是办学质量。然而，按照昆明市义务教育阶段划片就近入学；非义务教育阶段考试择优录取的入学管理办法，民校的生源，大部分会因各种原因进不了理想中的公办学校，才选择一般不设“门坎”，或者象征性“门坎”的民校。再从师资来看，尽管民校依靠灵活的机制可以高薪聘请，但对真正优秀且在公办名校任教的教师并没有足够的吸引力。因为公办名校已有很优厚的报酬；这些教师课余补课足可获得较高的回报；更重要的是公办名校的品牌效应，对教师社会地位及价值的认可，决定了他们在精神上的取向。因此，真正愿意到民办学校工作的教师一般不是最优秀的。

    法人治理结构不健全，是导致民办学校投资人和经营者在办学理念上出现差异，矛盾冲突激化而无法约束的原因。虽然，目前许多民办学校都建立了董（理）事会制度，但一些学校的运行程序还不规范、随意性大、未能真正有效地发挥最高决策作用；董（理）事会成员结构不尽合理，有的学校仍带有“家庭化”色彩，或者与学校举办者、管理人员重合，尤其是缺乏熟悉教育规律的外部人员。这种体制上的障碍影响了民办学校自我治理、自我发展和自我约束机制的形成，增大了办学的管理风险，也对学校可持续发展带来隐患。

    光华学校是早期进入昆明办学，至今仍以纯民办形式存活下来的为数不多的学校，办学１２年来，该校经历了从租用校舍办学起家，到投入８０００万元建起２．５万平方米校舍，从首次招生几十人到目前各类在校生２４００人的发展过程，校长何元宗认为，学校之所以壮大发展，就在于经营者没有以商业赚钱和谋求利益最大化的理念办学。他认为，民办学校追求合理回报无可非议，但不断加大办学基础设施建设，给教职工以最大的激励，才能给家长和学生以信心。因为，教育事业投入高、见效慢，把投入产出的过渡期放长一些，经营管理者支配经费的空间就大一些。这往往就是民办学校中投资者和经营者之间的矛盾焦点。

    多元模式：虽初显效果仍利弊共存

    纯民办学校的发展现状，迫使云南省部分地方开始探索多元化的办学模式，寻求非公非民的“中间路线”——国有民办或民办公助办学模式，以达到公办民办资源整合多方受益的目的，同时，也再度对纯民办学校形成冲击。

    石林县作为昆明市教育综合改革实验区，从２００４年就整合公办民办教育优势进行改革尝试，组建成立了由公办民办学校组成、按民办机制管理的石林高中教育集团；由政府引进民间资金实现公办幼儿园的多元化发展，并成立了幼教集团。这种体制和机制上的创新，迅速扩大了石林县各级各类教育的优质资源，其中，普通高中招生录取人数，比改革前翻了近一番，全县幼儿教育普及率达到８３％。教育教学质量稳步提升。北大附中云南实验学校，由官渡区政府和民间共同投资，并采用民办管理机制兴办，经过几年的办学发展，尽管学校每学年的学费及生活费相加已上万元，从２００６年起至今，每年招收的初高中生都在千人以上。

    近年来，像这样由政府和企业共同投资，按民办机制管理的非公非民的学校，以提供部分公费学位为前提，获得了教育行政部门配备的相应比例的公办教师编制和适当的生均补助经费；或采用政府投入，借助名校品牌效应和民办管理机制，扩大优质教育资源等方式，使云南省民办教育的模式已由过去的纯民办向国有民办或民办公助转变。这种转变，在吸引优秀教师、平衡生源结构、减轻投资者办学及消费者就学风险方面已显现出比较优势，并在石林县、师宗县、大理州、楚雄州得到尝试。部分业内人士认为，相对于纯民办学校而言，国有民办或民办公助等形式这种模式值得探讨。它至少改善了纯民办学校投资负担过重，师资、生源、社会评价等方面都与公办学校不在一条起跑线上的“先天不足”的处境。从而也吸引许多投资者选择了这条“中间路线”，部分濒临“死亡”的学校也由此“起死回生”。

    与此同时，也有许多人对这种非公非民的多元化模式持不同意见。他们称这种借助政府投资、名校品牌和配备师资支持，而按民办机制管理运行的学校为“怪胎”，使从投资到办学整体环节都自主运行的纯民办学校，再次面临竞争的不公平。大量的“名校”办“民校”而产生的产权问题，无形资产的确认问题，独立学院的法人资格问题，以及公办民助、民办公助、股份制等多种形式带来的产权多样化、产权不清晰，潜藏的国有资产流失等问题备受争议。

    科学发展：盘活存量实施奖优促优

    随着国家和省有关民办教育发展政策的出台实施，民办教育这艘航船在水面上的障碍似乎消除了，但“暗礁”依然存在。目前，不少行政管理部门总是对民办教育冷眼相看，表面上强调要像办公办教育一样去办民办教育，而实质上远没有用办公办教育那样多的精力去研究、管理和支持，尤其是许多具体的政策迟迟未得到细化落实，甚至处处为难、设置障碍。更新观念、解放思想，创造良好的政策环境并落实好已有的政策，就成为云南省民办教育逐步缩小与发展地区差距的关键之举。

    “公办学校忙要经费，民办学校忙要政策”，业内人士的比喻，形象地道出了两种办学体制和机制的不同取舍重点，以及民办学校对政策支持的渴望。他们认为，落实好《民办教育促进法》的相关法律法规，一视同仁赋予师生在教学、学习中与公办学校同等的“国民待遇”，包括招生、就业、建立党组织、提供助学贷款、医疗保险等，将有效激励民校举办者投资规范办学的积极性。同时，设置相对公平的起跑线，落实好教师相互流动、生均补助经费、购买教师保险等一视同仁的政策，以及继续加大力度，帮助民办学校开展师资培训，适应不断改革发展的教育教学需求，规范办学并提高质量等，都将使民办学校在以质量求生存的竞争中，不断壮大发展。近年来，在云南省举办的民办学校中，部分已投入上亿元资金建设的民校，因各种纠纷已成为闲置资产；而现有的办学资源，又不乏众多规模小、生源少、实力弱、质量差的简易学校。如果这些存量资产潜在优势不能利用好，问题解决不好，重新引资办学形成的新一轮竞争，势必又会重蹈覆辙，再度形成恶性循环。与此同时，发挥好引资办学的导向功能，就重点发展的办学层次和类型采取更有吸引力的措施，避免盲目投资、一哄而上，引导办学者突出重点、理性定位、错位竞争、科学发展。

    此外，一些有识之士认为，目前以享受国家投入、师资补充、借用名校品牌兴办的一些学校，仅仅是靠“翻牌”而提高收费标准。这种办学模式对真正吸引民间资金兴教办学显失公平，也扰乱了民办教育市场的竞争秩序。因此，政府有关部门应设法为办得好的民办学校构建成长环境，按照“公办不择校，择校进民办”的国际教育惯例，规范大教育的管理，对假民办、校中校、校中班等违规办学行为进行整顿，为民办教育创造公平的起跑线。同时，对现有的民办学校也因视其办学业绩，给予同样的优惠政策，奖优促优，优胜劣汰。（完）（记者 罗霞）