至此，据知情人称,历时两年打造、征求了中央各部委以及所有省级领导意见的这份文件终于走向了公众。这里面，中央领导人多次主持会议进行讨论。

    “一份文件如此多次地广泛征求意见，如此多次地反复修改，一份文件牵动了那么多中央高层领导人的关注，说明它本身分量很重。”一位参与文件制定过程的民政部官员告诉《瞭望东方周刊》。

    缓解农村社会矛盾的新措施

    “三农”问题是中共全党工作的“重中之重”。中共十六大后，中央相继出台了包括税费改革、减免农业税、种粮补贴、增加农民收入等一系列事关农民切身利益的新政策。

    但即使有这样的“尚方宝剑”,如一位基层人大代表所称,“违反中央精神的事到处都有。”

    新政策的落实不力迫使中央政府重新直面“三农”问题的制度障碍。于是，“坚持村务公开，发展农村基层民主”的政治体制改革再一次被推上前台。

    自1998年中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》以及同年《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度。但该制度的推广并没能根本地改变农村的状况。一些地方干群关系恶化，党在基层失去信任。

    据有关部门透露，农村集体上访已经成为农村社会不稳定的主要表现，“其深层次原因虽然很复杂，但直接原因多是由于村务不公开，民主管理跟不上造成的。”河南开封县西姜寨乡党委副书记黄迁海说。

    “如何健全和完善村务公开和民主管理制度已成为破解‘三农’问题的关键点之一，也是维持农村社会稳定的重要突破点之一。”

    长期从事村民自治研究的学者仝志辉说,在这个意义上,《意见》大有改善执政党在农村治理质量的意图，并为缓解农村社会矛盾提供体制性解决之道。

    另外,《意见》也对基层民主建设中一个重要问题，即如何正确处理坚持党的领导与村民自治的关系，提供了一个制度化的解决途径。

    “所谓农村问题,实际上是超大的乡村社会应如何组织和管理的问题,即:是按民主、法治方式还是按集权、人治方式来组织和建设的问题,是如何处理国家与社会、政府与民众关系的问题。”中共江西省委党校政治学系主任肖唐镖说。

    基层民主的程序创新

    如果从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20多年。进入上个世纪90年代,村民自治从“冷漠地带”一跃成为“宠儿”。

    在当时，村民自治成为了“继续推进政治体制改革”的首选,并引起了西方观察家的极大兴趣，甚至被认为是改善中国国际形象的一种手段。

    但事实上，农村中的诸多矛盾并没有随着“村官直选”等改革的推进而得到缓解，农民对这种外加的选举的兴趣开始下降。而村民自治核心内容之一的村务公开也由于没有来自农民的有效监督，经常流于形式。

    《意见》指出:“一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应。”